La responsabilité financière des gestionnaires publics

Auteur(s) :

Gaullier-Camus, Florent Découvrir l'auteur

Résumé

L'auteur revient sur la responsabilité financière des acteurs de la gestion publique à travers ses mutations juridiques apportées par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, par la loi du 28 décembre 2011 sur la responsabilité des comptables publics ainsi que par le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire publique. ©Electre 2020

Contributeur(s)
- Brisson, Jean-François (1966-....). Préfacier, etc.
Éditeur(s)
- LGDJ
Date
- 2020
Notes
- Bibliogr. Index
Langues
- Français
Description matérielle
- 1 vol. (XII-488 p.) ; 24 cm
Collections
- Bibliothèque finances publiques et fiscalité
Sujet(s)
Lieu
- France
ISBN
- 978-2-275-07454-2
Indice
- 354 Finances publiques, législation financière, droit fiscal
Quatrième de couverture
- Bibliothèque finances publiques et fiscalités
  Tome 69
  La responsabilité financière des acteurs de la gestion publique s'appréhende traditionnellement à travers le prisme du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics. Strictement différenciée entre la responsabilité des comptables devant les juridictions des comptes et la responsabilité des autres gestionnaires publics devant la Cour de discipline budgétaire et financière, son analyse globalisée semble avoir pendant longtemps manqué de pertinence théorique et d'utilité pratique.
  Depuis les années 2000, le droit public financier a cependant connu des évolutions majeures notamment avec la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, la loi du 28 décembre 2011 sur la responsabilité des comptables publics et le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Cette modernisation du cadre juridique de la gestion publique a renouvelé l'approche conceptuelle de la responsabilité financière. Constatant un rapprochement progressif de ceux qui exécutent les opérations financières publiques, de leurs juges, mais aussi des mécanismes du contrôle juridictionnel de l'argent public, la présente recherche se propose de défendre une conception unitaire et autonome de la responsabilité financière. Relevant également certaines incomplétudes du système actuel, l'étude offre des pistes de réflexion pour imaginer la responsabilité financière de demain, celle qui combinera au mieux la bonne utilisation de l'argent public et le respect des exigences démocratiques issues des articles 14 et 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
Tables des matières
- - La responsabilité financière des gestionnaires publics
  - Florent Gaullier-Camus
  - LGDJ
  - RemerciementsV
  - PréfaceVII
  - Principales abréviations utiliséesXI
  - Introduction1
  - § I. État des lieux : l'épuisement du modèle traditionnel de responsabilité financière 3
  - A. La construction historique d'un modèle de contrôle fondé sur la distinction ordonnateur-comptable3
  - B. L'épuisement du modèle traditionnel sous l'effet de la logique de performance introduite par la LOLF10
  - § II. Projet de recherche : l'introduction d'un concept de responsabilité financière 16
  - A. Le recours au concept de responsabilité en matière financière17
  - 1. De l'éclatement des figures de la responsabilité17
  - a) La polysémie de la notion de responsabilité 17
  - b) L'absence d'unité de la responsabilité juridique 21
  - 2. De la possibilité d'isoler une responsabilité propre aux fonctions financières29
  - a) Les gestionnaires publics, sujets de la responsabilité financière 30
  - b) La méconnaissance des règles du droit public financier, substance de la responsabilité financière 39
  - c) La compétence du juge financier, élément primordial de la responsabilité financière 47
  - B. L'intérêt d'une recherche autonome sur la responsabilité financière50
  - 1. L'absence d'étude générale relative à la responsabilité financière50
  - 2. Le renouveau du cadre juridique de la gestion publique56
  - C. La méthode de recherche retenue60
  - 1. Les démarches de la recherche60
  - 2. La problématisation de la recherche62
  - Partie I
    L'unité de la responsabilité financière
  - Titre I : L'unité des sujets de la responsabilité financière69
  - Chapitre I. L'interpénétration des fonctions d'ordonnateur et de comptable71
  - Section 1. La porosité du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables72
  - § I. La question de la valeur juridique du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables 73
  - A. Une valeur constitutionnelle introuvable73
  - 1. Les critères du PFRLR74
  - 2. Le principe de séparation à l'épreuve des critères du PFRLR77
  - B. Une valeur supra réglementaire partielle80
  - 1. Les hésitations initiales81
  - 2. Les clarifications actuelles84
  - § II. La remise en cause de la valeur structurante du principe de séparation 88
  - A. Un fondement dépassé du droit public financier88
  - 1. Les justifications du principe de séparation89
  - 2. Les mutations du contexte juridique91
  - B. Vers une adaptation du principe à la nouvelle gestion publique92
  - 1. L'improbable suppression du principe de séparation93
  - 2. L'immanquable adaptation du principe de séparation95
  - Section II. La question de la portée de la séparation des ordonnateurs et des comptables97
  - § I. Les limites du principe de séparation 97
  - A. Un principe de séparation non garanti97
  - 1. Un principe de séparation non garanti dans certains organismes publics98
  - 2. Un principe de séparation non garanti pour certaines opérations financières100
  - B. Un principe de séparation non respecté : le cas particulier de la gestion de fait103
  - 1. Le diagnostic de la gestion de fait104
  - 2. Les conséquences de la gestion de fait107
  - § II. Les aménagements du principe de séparation 109
  - A. Les aménagements éventuels109
  - 1. Les régies d'avances et de recettes110
  - 2. Les services mutualisés112
  - 3. Le compte financier unique et l'agence comptable114
  - B. Les aménagements permanents116
  - 1. Les paiements réalisés sans ordonnancement ou avant service fait117
  - 2. La réquisition du comptable public119
  - Chapitre II. La collaboration des ordonnateurs et des comptables123
  - Section I. L'évolution des missions de l'ordonnateur et du comptable123
  - § I. La modernisation du rôle de l'ordonnateur et du comptable 124
  - A. La redéfinition des acteurs de la gestion publique124
  - 1. Des statuts actualisés124
  - a) Le statut du comptable 124
  - b) Le statut de l'ordonnateur 127
  - 2. Des fonctions redistribuées128
  - a) L'« éclatement » des fonctions d'ordonnateur 128
  - b) Le resserrement des fonctions du comptable 132
  - B. La redéfinition des missions des acteurs de la gestion publique135
  - 1. Des missions traditionnelles ajustées à la nouvelle gestion publique135
  - 2. Des missions nouvelles imposées par la nouvelle gestion publique : des fonctions comptables partagées137
  - a) Le partage dans la tenue des comptabilités publiques 137
  - b) Le partage dans le respect de l'objectif de qualité comptable 139
  - § II. La rationalisation des procédures de la chaîne d'exécution financière 141
  - A. L'automatisation de la chaîne d'exécution financière141
  - 1. L'informatisation de l'information141
  - 2. L'informatisation des processus143
  - B. La suppression de certaines opérations de l'exécution financière143
  - 1. L'inutilité de certains contrôles a priori143
  - 2. L'obsolescence de la phase d'ordonnancement144
  - Section II. Le renouveau des contrôles non juridictionnels de l'exécution financière145
  - § I. Le déplacement des moyens de contrôle du processus financier 146
  - A. Le déploiement des contrôles internes du processus financier147
  - 1. Le contrôle interne budgétaire et comptable149
  - 2. L'audit interne budgétaire et comptable151
  - B. La généralisation des contrôles a posteriori du processus financier152
  - 1. Le perfectionnement du contrôle de la gestion152
  - 2. Vers une certification de tous les comptes publics156
  - § II. Le développement des contrôles comptables sélectifs 162
  - A. La distinction des contrôles sélectifs164
  - 1. Une distinction initialement justifiée par l'insuffisance des contrôles internes164
  - 2. Vers un contrôle sélectif unique : le contrôle partenarial167
  - B. La prise en compte des contrôles sélectifs par le juge financier168
  - 1. Une appréhension actuelle insuffisante169
  - 2. Vers une appréhension conforme à la philosophe de la gestion publique174
  - Conclusion Titre I177
  - Titre II : L'unité du juge de la responsabilité financière179
  - Chapitre I. Le juge financier, juge de plein exercice de la responsabilité financière181
  - Section I. La subjectivisation du contentieux financier181
  - § I. La rénovation des procédures dans le cadre d'un véritable procès financier 183
  - A. Les exigences du procès équitable et le contentieux financier184
  - 1. La transformation des règles de procédures juridictionnelles devant le juge financier185
  - 2. L'émergence d'une véritable procédure contentieuse devant le juge financier189
  - B. L'audience publique, l'oralité des débats et leur influence sur le contentieux financier191
  - 1. L'audience publique, l'oralité et la place du gestionnaire public dans le procès financier192
  - 2. L'audience publique, l'oralité et la remise en cause du caractère objectif d'une partie du contentieux financier193
  - § II. La généralisation de certaines notions dans le contentieux financier 194
  - A. La notion de manquement194
  - B. La notion de préjudice197
  - C. La notion de circonstance de l'espèce199
  - Section II. Le juge financier, juge des gestionnaires publics201
  - § I. Le juge du comportement des gestionnaires publics dans les conditions de mise en jeu de la responsabilité 202
  - A. Le juge financier, juge du comportement des justiciables de la CDBF202
  - 1. L'appréciation de l'intentionnalité d'une infraction, ou imputabilité morale202
  - 2. L'appréciation de l'attribution individuelle de l'infraction, ou imputabilité matérielle204
  - B. Le juge financier, juge du comportement des comptables205
  - 1. L'influence de l'adage selon lequel « le juge des comptes juges les comptes et non les comptables »207
  - 2. Vers un élargissement de l'office du juge des comptes209
  - § II. Le juge de tous les gestionnaires publics 211
  - A. La remise en cause de l'injusticiabilité de certains comptables publics secondaires211
  - 1. La question des comptables secondaires non subordonnés212
  - 2. La question des comptables secondaires subordonnés213
  - B. La remise en cause de l'injusticiabilité de certains ordonnateurs214
  - 1. L'injusticiabilité des ministres et des élus locaux, un principe intenable215
  - a) Un principe dépassé par les exigences de la nouvelle gestion publique 216
  - b) Un principe aux assises juridiques contestables et surmontables 218
  - 2. Vers la justiciabilité des ministres et des élus locaux221
  - a) La justiciabilité des gestionnaires publics en droit comparé 222
  - b) La question de la justiciabilité de tous les gestionnaires publics en droit français 223
  - Chapitre II. Le juge financier, juge unique de la responsabilité financière225
  - Section I. Le juge financier, seul compétent pour mettre en jeu la responsabilité financière225
  - § I. Le rôle premier du juge financier dans le processus de mise en jeu de la responsabilité financière 226
  - A. Le rôle du juge financier dans la programmation des contrôles226
  - B. Le rôle du juge financier quant aux charges retenues227
  - 1. La sélection des charges227
  - 2. L'appréciation des charges230
  - § II. La fin du triple dualisme de la responsabilité financière 233
  - A. La réorganisation des juridictions financières233
  - B. La refonte des régimes de responsabilité financière236
  - C. La question du rôle du ministre dans la mise en jeu de la responsabilité financière237
  - 1. La fin de l'avis du ministre dans la procédure de la CDBF237
  - 2. Vers la fin du rôle du ministre dans la mise en jeu de la responsabilité du comptable238
  - Section II. Le juge financier, seul compétent pour apprécier la responsabilité financière240
  - § I. L'appréciation par le juge financier des causes exonératoires de responsabilité 240
  - A. L'appréciation de la force majeure par le juge financier241
  - B. Vers la fin du rôle du ministre dans la décharge de responsabilité243
  - § II. L'appréciation par le juge financier des causes limitatives de responsabilité 244
  - A. La prise en compte des circonstances par le juge financier245
  - 1. La prise en compte actuelle des circonstances par le juge financier245
  - 2. La prise en compte perfectible des circonstances par le juge des comptes250
  - B. Vers la fin du rôle du ministre dans l'appréciation finale des responsabilités252
  - 1. Le rôle du ministre désormais injustifié252
  - 2. La fin de la remise gracieuse254
  - Conclusion Titre II257
  - Conclusion partie I259
  - Partie II
    L'autonomie de la responsabilité financière
  - Titre I : L'autonomie des éléments de la responsabilité financière263
  - Chapitre I. La faute objective, fondement de la responsabilité financière265
  - Section I. L'émergence généralisée de la notion de faute objective comme fondement de la responsabilité financière266
  - § I. L'existence latente de la faute objective au sein de la responsabilité financière 266
  - A. L'existence expresse et résiduelle de la faute dans certaines dispositions légales267
  - 1. La présence anecdotique de la faute dans le cadre de la responsabilité du comptable public267
  - 2. La délicate question de la faute dans les infractions sanctionnées par la CDBF270
  - B. L'existence implicite et générale de la faute dans le mécanisme de la responsabilité financière272
  - 1. La faute de gestion comme élément ontologique à l'existence de la CDBF272
  - 2. La faute du poste comptable comme fondement véritable à la responsabilité personnelle et pécuniaire273
  - § II. L'existence optative de la faute objective au sein de la responsabilité financière 276
  - A. Rééquilibrer le système de la responsabilité financière276
  - 1. Vers une symétrie partielle des responsabilités277
  - 2. Vers un partage des responsabilités278
  - B. Simplifier l'organisation de la responsabilité financière279
  - 1. Vers la condamnation définitive de la remise gracieuse279
  - 2. Vers la condamnation définitive de la dualité des juridictions financières280
  - Section II. L'harmonisation des infractions financières autour de la faute objective281
  - § I. Des infractions mieux adaptées aux différentes gestionnaires publics 282
  - A. Des infractions précisées au regard de la nature des fonctions282
  - 1. Des infractions recentrées sur le coeur du métier comptable282
  - 2. Des infractions prenant en compte le rôle de l'ordonnateur dans la chaîne d'exécution et d'information financière285
  - B. Des infractions personnalisées au regard de l'implication des différents gestionnaires286
  - 1. La prise en compte de la réalité des postes comptables287
  - 2. La prise en compte de l'éclatement des fonctions d'ordonnateur289
  - § II. Des infractions redéfinies en fonction de la gestion publique moderne 290
  - A. La suppression de certaines infractions purement formelles290
  - B. La création d'infractions dirigées vers les procédures pour certaines opérations financières293
  - Chapitre II. Le préjudice financier, élément central de la responsabilité financière295
  - Section I. La question de l'identification du préjudice en droit public financier295
  - § I. Les contours du préjudice en droit public financier 296
  - A. L'existence d'un lien de causalité entre le manquement du gestionnaire et un dommage296
  - B. L'existence du préjudice trouvant son origine dans le dommage299
  - § II. Les différents types de préjudice en droit public financier 301
  - A. Le préjudice dans le contentieux de la CDBF301
  - 1. L'appréciation restrictive du préjudice dans le contentieux de la CDBF302
  - 2. Critique de l'appréciation restrictive du préjudice dans le contentieux de la CDBF304
  - B. Le préjudice dans le contentieux des juridictions des comptes305
  - 1. L'appréciation souple d'un préjudice financier dans le contentieux des juridictions des comptes306
  - 2. Essai d'une classification des différentes situations de préjudice financier307
  - a) Le manquant en monnaie ou en valeurs 309
  - b) Les recettes 309
  - c) Les dépenses 311
  - i. Les décaissements impossibles 312
  - ii. Les décaissements possibles mais non souhaités, ou non souhaités de manière suffisamment certaine 313
  - Section II. La question des conséquences du préjudice en droit public financier316
  - § I. La place actuelle du préjudice au sein de la responsabilité financière 316
  - A. La place du préjudice dans le contentieux de la CDBF316
  - 1. La place du préjudice prévue par les textes316
  - 2. La place du préjudice envisagée par la jurisprudence318
  - B. La place du préjudice dans le contentieux des juridictions des comptes319
  - 1. Le préjudice financier, déterminant théorique du niveau de responsabilité des comptables320
  - 2. La remise en cause de la place du préjudice financier par les mécanismes régulateurs de la responsabilité comptable321
  - a) Les situations paradoxales dans lesquelles le comptable sera plus sanctionné en l'absence de préjudice 321
  - b) Le calcul juridictionnel du préjudice financier, de la simplicité apparente à l'incongruité flagrante 323
  - c) Le calcul non juridictionnel du laissé à charge final, ou l'inutilité de la place actuelle du préjudice financier 326
  - § II. Vers un double glissement du préjudice au sein de la responsabilité financière 327
  - A. Le glissement du préjudice vers le préjudice financier327
  - B. Le glissement de la centralité du préjudice financier329
  - Conclusion Titre I331
  - Titre II : L'autonomie des fonctions de la responsabilité financière333
  - Chapitre I. La réparation financière335
  - Section 1. Le rétablissement de l'ordre public financier335
  - § I. Le particularisme de la notion d'ordre public financier 336
  - A. La signification incertaine de la notion d'ordre public financier336
  - 1. Ordre public financier et police administrative337
  - 2. Ordre public financier et règles procédurables s'imposant au juge339
  - 3. Ordre public financier et règles du droit public financier342
  - B. Essai d'une définition de la notion d'ordre public financier342
  - § II. L'ordre public financier et la responsabilité financière 343
  - A. L'ordre public financier comme élément justifiant la responsabilité financière343
  - 1. Une justification explicite dans la jurisprudence rendue en matière de responsabilité comptable344
  - 2. Une justification évoquée dans les travaux non juridictionnels de la CDBF345
  - B. La responsabilité financière comme moyen de rétablissement de l'ordre public financier346
  - 1. Le rétablissement de l'ordre public financier par la mise en lumière des situations irrégulières347
  - 2. Le rétablissement de l'ordre public financier par la stigmatisation d'une gestion irrégulière348
  - Section II. L'organisation de la réparation financière349
  - § I. La répartition générale de la réparation financière 349
  - A. La répartition actuelle de la réparation financière349
  - 1. Une réparation financière pesant essentiellement sur le comptable public349
  - 2. Une réparation financière pesant précisément sur un seul comptable351
  - B. Repenser la répartition de la réparation financière352
  - 1. Vers une réparation conjointement répartie entre les gestionnaires publics352
  - 2. L'impossibilité d'envisager une réparation solidairement répartie entre les gestionnaires publics353
  - § II. La répartition finale de la réparation financière 354
  - A. La répartition actuelle du laissé à charge final354
  - 1. Une réparation entièrement assumée par les gestionnaires publics pour la responsabilité engagée devant la CDBF354
  - 2. Une réparation partagée entre comptable, organisme public et assureur pour la responsabilité engagée devant le juge des comptes357
  - a) L'hypothèse des amendes prononcées par le juge des comptes 357
  - b) L'hypothèse du débet 358
  - c) L'hypothèse de la somme non-rémissible 359
  - B. Repenser la répartition du laissé à charge final360
  - 1. La somme comme unique conséquence de la responsabilité financière360
  - 2. L'assurabilité limitée de la somme prononcée par le juge361
  - Chapitre II. La répression financière363
  - Section I. L'étendue de la répression dans le mécanisme de responsabilité financière363
  - § I. La fonction répressive de la responsabilité financière dans son ensemble 364
  - A. Une fonction répressive évidente en matière d'amendes364
  - 1. La fonction répressive de la responsabilité financière dans le prononcé des amendes CDBF364
  - 2. La fonction répressive de la responsabilité financière dans le prononcé des amendes du juge des comptes366
  - a) L'amende pour retard dans la production des comptes 366
  - b) L'amende pour gestion de fait 369
  - B. Une fonction répressive incidente en matière de jugement des comptes370
  - 1. L'hypothèse de la somme non-rémissible370
  - 2. L'hypothèse du débet372
  - 3. L'hypothèse de la procédure de gestion de fait374
  - § II. La portée timorée de la fonction répressive au sein de la responsabilité financière 376
  - A. Une répression financière limitée dans la pratique376
  - 1. Une fonction répressive limitée par la faible activité juridictionnelle de la CDBF376
  - 2. Une fonction répressive limitée par l'organisation actuelle de la responsabilité comptable379
  - B. Vers une répression financière assumée380
  - 1. Officialiser la double fonction réparatrice et répressive de la responsabilité financière381
  - 2. Mettre en place une répression intelligente et empreinte d'exemplarité382
  - Section II. Le particularisme de la répression financière384
  - § I. La qualification de la répression financière 384
  - A. Des classifications traditionnelles inappropriées384
  - 1. Répression financière et répression disciplinaire386
  - 2. Répression financière et répression administrative391
  - 3. Répression financière et répression pénale393
  - B. Vers une qualification autonome de la répression financière397
  - 1. Les éléments propres à la répression financière398
  - a) La protection de l'ordre public financier 398
  - b) L'évidence du juge financier 398
  - 2. Vers l'admission d'une véritable notion de répression financière399
  - § II. La détermination de la répression financière 399
  - A. Une détermination actuelle disparate400
  - 1. Une répression CDBF basée sur un minimum légal et le salaire annuel du gestionnaire400
  - 2. Une répression comptable basée essentiellement sur le cautionnement402
  - B. Vers une détermination de la répression financière repensée et harmonisée405
  - 1. Une détermination basée sur des principes communs405
  - 2. Une détermination adaptée aux différentes situations408
  - a) Une détermination adaptée en fonction des gestionnaires 408
  - b) Une détermination adaptée en fonction des infractions 408
  - Conclusion Titre II411
  - Conclusion partie II413
  - Conclusion générale415
  - Bibliographie421
  - Table de jurisprudence447
  - Index469
Origine de la notice:
- Electre